Дело № 2а-4190/2020
25RS0029-01-2020-001689-15
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
г. Уссурийск 23 ноября 2020г.
Уссурийский районный суд Приморского края в составе председательствующего судьи Онищук Н.В., с участием представителя административного истца Макеева С.С., представителя административных ответчиков помощника Уссурийского городского прокурора Юрышева С.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем Чечель К.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению председателя правления товарищества собственников жилья «XXXX» Дубовецкой Н.А. к Уссурийской городской прокуратуре, прокуратуре Приморского края о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции XXXX от ДД.ММ.ГГ,
установил:
Административный истец обратилась в суд с указанным иском, в обоснование которого указала, что на основании решения о проведении проверки от ДД.ММ.ГГг. XXXX в адрес ТСЖ «XXXX» с Уссурийской городской прокуратуры поступило требование о предоставлении сведений за XXXX с указанием в срок до ДД.ММ.ГГг. предоставить сведения о том, каким образом ТСЖ «XXXX» выполняет требования законодательства о противодействии коррупции. ДД.ММ.ГГг. ТСЖ «XXXX» в установленный прокурором срок направило прокурору ответ об исполнении законодательства о противодействии коррупции и предоставило разработанное и утвержденное ДД.ММ.ГГг. Положение о противодействии коррупции в ТСЖ «XXXX», Кодекс корпоративной этики и служебного поведения в ТСЖ «XXXX» и иные документы, касающиеся проверки. В указанных документах ТСЖ «XXXX» отразила весь комплекс мер по профилактике и противодействию коррупционных правонарушений. По итогам проведенной проверки ДД.ММ.ГГ от и.о. Уссурийского городского прокурора юриста 1 класса Синенко В.С. в адрес председателя правления Товарищества собственников жилья «XXXX» Дубовецкой Н.А. поступило представление за XXXX об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции. В представлении указано, что в нарушении требований действующего законодательства РФ, в том числе требований статьи 13.3 Федерального Закона РФ от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в ТСЖ «XXXX» не разработана антикоррупционная политика, антикоррупционная обязанность не выполняется, а принятые меры не являются полными. Работа в этом направлении нуждается в корректировке, в том числе посредством принятия ряда мер организационно-распорядительного характера. Выявленные прокуратурой нарушения законодательства о противодействии коррупции свидетельствуют о неполноте принимаемых мер по предупреждению (профилактике) коррупции, что создает препятствия в обеспечении поставленных государством задач по предотвращению коррупционных правонарушений, а причинами и условиями, которые способствовали нарушению законодательства, являются ненадлежащее исполнение своих обязанностей руководством учреждения. И.о. Уссурийского городского прокурора Синенко В.С. требует: безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры к устранению выявленного нарушения законодательства о противодействии коррупции, причин и условий ему способствующих, о дате, времени рассмотрения представления сообщить Уссурийскому городскому прокурору для принятия участия в его рассмотрении, рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, о принятых мерах письменно сообщить прокурору города в установленный законом месячный срок. ДД.ММ.ГГг. представителем ТСЖ «XXXX» в присутствии старшего помощника прокурора Панасенко Е.А. представление было рассмотрено. В ходе рассмотрения представления, представителем ТСЖ «XXXX» было высказано несогласие с требованиями прокурора с просьбой отозвать представление, однако старший помощник прокурора Панасенко Е.А. с доводами и просьбами ТСЖ «XXXX» не согласилась и настаивала на выполнении требований, изложенных в представлении в установленный законом месячный срок. Административный истец полагает, что требования, изложенные в представлении прокурора в основной его части, а именно: «принять конкретные меры к устранению выявленного нарушения законодательства о противодействии коррупции, причин и условий ему способствующих», не обоснованы и не законны, а само представление подлежит отмене по следующим основаниям. Председатель правления ТСЖ «XXXX» не уклоняется от исполнения требований действующего законодательства РФ о противодействии коррупции, и полагает, что принятие им меры являются достаточными. Так, статья 13.3 Федерального закона РФ от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», введенной Федеральным законом от 23.12.2012г. № 231-ФЗ, организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции, которые могут включать: определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных или иных правонарушений, сотрудничество организации с правоохранительными органами, разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации, принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов. Следует отметить, что указанный выше перечень не является обязательным к исполнению в полном объеме. В Законе указано на возможность включения данных мероприятий в совокупность мер по предупреждению коррупции. Исходя из анализа указанных положений Закона, законодатель предоставил организации, в зависимости от специфики ее деятельности, ее организационно-правовой формы, иных особенностей, возможность выбора мер по предупреждению коррупции. В связи с чем, обеспечивая установленную Законом возможность выбора мер по предупреждению коррупции, ТСЖ «XXXX» должна была разработать и принять определенные меры в зависимости от специфики своей деятельности и иных особенностей по своему усмотрению. В своем представлении и.о. Уссурийского городского прокурора конкретизирует, что в качестве одной из мер по предупреждению коррупции ТСЖ «XXXX» должно разработать и принять, антикоррупционную политику в соответствии с Методическими рекомендациями, утвержденными ДД.ММ.ГГг. Министерством труда и социальной защиты РФ и утвердить это единым документом под названием «Антикоррупционная политика». Однако, указанные выше Методические рекомендации также, как и перечень мер антикоррупционной направленности, изложенный в статье 13.3 Закона «О противодействии коррупции», носит исключительно рекомендательный характер. ТСЖ «XXXX» вместо документа под названием «Положение об антикоррупционной политики», решением правления (протокол № 3/2019- ЗП от 27.12.2019г.) разработало и утвердило документ под названием Положение о противодействии коррупции в ТСЖ «XXXX», что не противоречит действующему законодательству. Разработанный и утвержденный решением правления ТСЖ «XXXX» протокол № З/2019-ЗП от 27.12.2019г.) Кодекс корпоративной этики и служебного поведения в ТСЖ «XXXX» также, по моему мнению, соответствует требованиям действующего антикоррупционного законодательства. В этот кодекс включен раздел по урегулированию конфликта интересов. Кроме того, в ТСЖ «XXXX» внесены соответствующие дополнения в трудовой договор о соблюдении дисциплины антикоррупционной направленности работников, а также принято решение о разработке новой редакции Устава Товарищества. Из анализа имеющихся доказательств, считает, что председатель правления ТСЖ «XXXX», совместно с членами правления Товарищества, используя установленную законом возможность выбора мер по предупреждению коррупции, разработала и приняла исчерпывающие меры, перечисленные в ст.13.3 ФЗ «О противодействии коррупции», по своему усмотрению еще до проведения прокурорской проверки и внесения представления, а значит нарушений в этой области не допущено. Выводы, изложенные в представлении прокурора, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, его содержание и требования в оспариваемой части не соответствуют требованиям закона, регулирующего правоотношения в области противодействия коррупции, вследствие чего правовых оснований для внесения прокурором представления не имелось. Незаконными требованиями прокурора нарушаются права председателя правления ТСЖ «XXXX» и правления Товарищества в целом на возможность выбора мер по предупреждению коррупции, предлагаемых законодателем по своему усмотрению с учетом специфики деятельности нашей организации.
8 (812) 467-95-35 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 302-76-91 (Регионы РФ)
В судебном заседании представитель административного истца поддержала заявленные требования в полном объеме, изложив доводы, указанные в административном иске, настаивая на рассмотрение административного иска по существу, несмотря на то, что представление прокурора было отозвано.
Представитель административных ответчиков в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административного иска, учитывая, что внесенное Уссурийской городской прокуратурой представление в адрес председателя правления ТСЖ «XXXX» отозвано, в связи с чем отсутствует необходимость в восстановлении каких-либо прав.
Суд, выслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 218, части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для признания решения, действия (бездействия) должностного лица, наделенного отдельными публичными полномочиями необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.
При отсутствии одного из условий оснований для удовлетворения заявленных требований у суда не имеется.
Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 2202-1), предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
В соответствии с абзацем 4 пункта 3 стать 22 Федерального закона №2202-1, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона №2202-1, вносит представление об устранении нарушений закона.
В силу положений пункта 1 статьи 24 Федерального закона № 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании, ДД.ММ.ГГ заместителем Уссурийского городского прокурора Синенко В.С. принято решение о проведении проверки ТСЖ «XXXX» по соблюдению требований законодательства о противодействии коррупции.
ДД.ММ.ГГ в адрес председателя ТСЖ «XXXX» направлено требование о предоставлении сведений о соблюдении статьи 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ О противодействии коррупции.
ДД.ММ.ГГ во исполнения требований председателем правления ТСЖ «XXXX» Дубовецкой Н.А. направлены сведения с приложенными копиями документов протокола заседания правления, Положения о противодействии коррупции в ТСЖ «XXXX», Кодекс корпоративной этики и служебного поведения, дополнительные соглашения к трудовым договорам сотрудников.
ДД.ММ.ГГ и.о. Уссурийского городского прокурора Синенко В.С. в адрес председателя правления ТСЖ «XXXX» Дубовецкой Н.А. вынесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции XXXX, из содержания которого следует, что проведенной проверкой установлено, что ТСЖ «XXXX» антикоррупционная политика в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции не разработана и не принята, предусмотренная статья 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупции» антикоррупционная обязанность надлежащим образом не исполняется, а принятые меры для ее исполнения не являются полными. Проект антикоррупционной политики, подготовленный с учетом поступивших предложений и замечаний, рекомендуется согласовать с кадровым и юридическим подразделениями организации, представителями работников, после чего представить руководству организации. Итоговая версия проекта подлежит утверждению руководством организации. Утвержденная антикоррупционная политика организации доводится до сведения всех работников организации, в том числе посредством оповещения по электронной почте. Рекомендуются организовать ознакомление с политикой работников, принимаемых на работу в организацию, под роспись. Также следует обеспечить возможность беспрепятственного доступа работников к тексту политики, например, разместить его на корпоративном сайте организации. Полезно также предусмотреть «переходный периоду с момента принятия антикоррупционной политики и до — начала ее действия в течение которого провести обучение работников организации внедряемым стандартам поведения, правилам и процедурам. Учитывая особую социальную значимость деятельности учреждения, высокую степень коррупционных рисков при ее осуществлении, работа в указанном направлении нуждается в корректировке, в том числе посредством принятия ряда мер организационно-распорядительного характера, предусмотренных статьей 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупций», Методическими рекомендациями, положениями, Федеральным законом от 05 октября 2015г. № 285-ФЗ. Выявленное нарушение законодательства о противодействии коррупции свидетельствует, о неполноте принимаемых мер по предупреждению (профилактике) коррупции, что создает препятствия в обеспечении достижения поставленных государством задач по предотвращению коррупционных правонарушений, а причинами и условиями, которые способствовали нарушению законодательства, являются ненадлежащее исполнение своих обязанностей руководством учреждения. На основании изложенного, руководствуясь статьями 7, 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», требовалось: 1. безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры к устранению выявленного нарушения: законодательства о противодействии коррупции, причин и условий ему способствующих. 2. о дате, времени рассмотрения представления сообщить Уссурийскому городскому прокурору для принятия участия в его рассмотрении. 3. Рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. 4. о принятых мерах письменно сообщить прокурору города в установленный законом месячный срок.
В соответствии с частью 1 статьи 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ О противодействии коррупции организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.
Меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать: определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, сотрудничество организации с правоохранительными органами, разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации, принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов (часть 2 статьи 13.3 Федерального закона О противодействии коррупции).
Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ О противодействии коррупции в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка, и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
С целью формирования единого подхода к обеспечению работы по предупреждению и противодействию коррупции в организациях Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработаны Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, утвержденные 8 ноября 2013 года.
Методические рекомендации предусматривают проведение работы по профилактике коррупционных и иных правонарушений для любых организаций, независимо от форм собственности, организационно-правовых форм, отраслевой принадлежности и других обстоятельств, а также предусматривают обязательное требование по разработке и принятию единого документа, например, с одноименным названием Антикоррупционная политика, который включает в себя комплекс взаимосвязанных принципов, процедур и конкретных мероприятий, а также иных локальных нормативных актов и методических материалов, направленных на профилактику и противодействие коррупционным правонарушениям в деятельности организации.
Содержание антикоррупционной политики конкретной организации определяется спецификой этой организации и особенностями условий, в которых она функционирует. Рекомендуется отразить в антикоррупционной политике следующие вопросы: — цели и задачи внедрения антикоррупционной политики, — используемые в политике понятия и определения, — основные принципы антикоррупционной деятельности организации, — область применения политики и круг лиц, попадающих под ее действие, — определение должностных лиц организации, ответственных за реализацию антикоррупционной политики, — определение и закрепление обязанностей работников и организации, связанных с предупреждением и противодействием коррупции, — установление перечня реализуемых организацией антикоррупционных мероприятий, стандартов и процедур и порядок их выполнения (применения), — ответственность сотрудников за несоблюдение требований антикоррупционной политики, — порядок пересмотра и внесения изменений в антикоррупционную политику организации.
Из материалов дела следует, что протоколом XXXX-ЗП заседания Правления ТСЖ «XXXX» утверждены разработанные Правлением локальные нормативные акты: Положение о противодействии коррупции в ТСЖ «XXXX», Кодекс корпоративной этики и служебного поведения в ТСЖ «XXXX».
Положение о противодействии коррупции в ТСЖ «XXXX» и Кодекс корпоративной этики и служебного поведения в ТСЖ «XXXX» утверждены председателем правления Дубовецкой Н.А..
При этом, Положение о противодействии коррупции в ТСЖ «XXXX» содержит разделы: общие положения, основные понятия, применяемые в Положении, цели Положения, принципы внутреннего контроля и проводимых мероприятий в области предупреждения и противодействия коррупции, меры, направленные на предупреждение и противодействие коррупции, конфликт интересов, служебная подчиненной родственников, подарки, деловое гостеприимство, представительские расходы, антикоррупционные стандарты ТСЖ «XXXX» и порядок реализации, ответственность за несоблюдение Положения, порядок пересмотра и внесения изменений в Положение.
В соответствии с Методическими рекомендациями утвержденная антикоррупционная политика организации доведена до сведения работников организации (в организации трудоустроено двое сотрудников), что подтверждается дополнительными соглашениями к трудовому договору.
Следовательно, ТСЖ «XXXX» требования статьи 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ О противодействии коррупции исполнены.
Следует также учитывать, что представление прокурора должно содержать указание на нарушение определенных норм закона лицом, в адрес которого оно вынесено. Кроме того, в представлении должно быть указано, какие именно необходимо принять меры для устранения выявленных нарушений закона, их причин и условий, способствующих данному нарушению закон. В противном случае, лицо лишено возможности устранить выявленные нарушения, иными словами, исполнить требования представления.
Оспариваемое представление прокурора не соответствует указанным принципам.
Представление воспроизводит статью 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ О противодействии коррупции и Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, утвержденные ДД.ММ.ГГ, при этом из него не понятно, какие конкретно нарушения данной нормы были установлены прокуратурой в ходе проверки, что послужило основанием для вывода о том, что антикоррупционная политика, разработанная в ТСЖ «XXXX», не является полной, и какие действия необходимо совершить ТСЖ «XXXX» для устранения выявленного нарушения.
Кроме того, пунктом 4 статьи 10 Федерального закона XXXX предусмотрено, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона XXXX прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Следует обратить внимание, что представление и.о. Уссурийского городского прокурора Синенко В.С. в числе прочих содержит требование: Рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.
Между тем данное требование не соответствует изложенным положениям Федерального закона XXXX.
Частью первой статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в статье дисциплинарные взыскания.
Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре, Трудового кодекса Российской Федерации.
Таким образом, внесенное в отношении председателя правления Товарищества собственников жилья «XXXX» Дубовецкой Н.А. представление и.о. Уссурийского городского прокурора Синенко В.С. об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, законным признать нельзя.
Между тем, ДД.ММ.ГГ внесенное в отношении председателя правления Товарищества собственников жилья «XXXX» Дубовецкой Н.А. представление и.о. Уссурийского городского прокурора Синенко В.С. об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции было отозвано, в связи с чем административные исковые требования не подлежат удовлетворению, исходя из следующего.
Из смысла статей 218 (часть 1) и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Для признания незаконными таких действий (бездействий) необходимо наличие одновременно двух условий, а именно, несоответствие действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данными действиями (бездействиями) прав и законных интересов административного истца.
Констатация в судебным порядке факта неисполнения установленной обязанности без цели устранить нарушенное право, не предусмотрена главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Само по себе выставление прокуратурой представления от ДД.ММ.ГГ, с учетом его последующего отзыва до истечения срока исполнения, не является основанием для удовлетворения административного искового заявления о признании незаконным действий должностного лица, поскольку для удовлетворения названной категории административного иска должна быть установлена совокупность условий в виде противоречия действий административного ответчика нормам законодательства и нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.
По смыслу статьей 218, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предъявление административного искового заявления об оспаривании бездействия должностных лиц имеет своей целью побудить административного ответчика к действию, и восстановить нарушенные права, указав способ восстановления нарушенного права.
При этом, как было установлено в судебном заседании, правовой интерес административного истца фактически удовлетворен прокурором самостоятельно, а оспариваемое представление за период его действия не нарушило прав и законных интересов председателя правления Товарищества собственников жилья «XXXX», в связи с чем восстановления прав административного истца не требуется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 227, 228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решил:
В удовлетворении административного искового заявление председателя правления товарищества собственников жилья «XXXX» Дубовецкой Н.А., отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Приморский краевой суд в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через Уссурийский районный суд.
Мотивированное решение изготовлено 04 декабря 2020 г.
Судья Н.В. Онищук