УИД 69RS0023-01-2022-000363-42
Дело №2а-353/2022, 33а-3367/2022 судья Ракитский Н.В.
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Тверь 31 августа 2022 года
Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе:
председательствующего судьи Образцовой О.А.,
судей Иванова Д.А. и Сергуненко П.А.
при помощнике судьи Захаровой Е.Ю., ведущей протокол судебного заседания,
по докладу судьи Иванова Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Осташковского межрайонного прокурора Тверской области в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц об оспаривании пункта 5.2 Положения о порядке и сроках применения дисциплинарных взысканий за нарушение муниципальным служащим администрации Осташковского городского округа установленных законом обязанностей, ограничений и запретов в целях борьбы с коррупцией, утверждённого постановлением администрации Осташковского городского округа Тверской области от 6 апреля 2022 года №458 (далее также – оспариваемое положение),
по апелляционной жалобе администрации Осташковского городского округа Тверской области на решение Осташковского межрайонного суда Тверской области от 9 июня 2022 года об удовлетворении административного иска.
Судебная коллегия
установила:
16 мая 2022 года Осташковский межрайонный прокурор Тверской области (далее – прокурор) подал в Осташковский межрайонный суд Тверской области административный иск к администрации Осташковского городского округа Тверской области (далее – администрация).
Из административного искового заявления и уточнений к нему следует, что в пункте 5.2 оспариваемого положения установлено право руководителя досрочно снять с муниципального служащего взыскание, наложенное за совершение коррупционного нарушения. По мнению прокурора, данная норма не соответствует действующему законодательству о противодействии коррупции, нарушает права и законные интересы неопределённого круга лиц.
В связи с этим прокурор просил в судебном порядке признать недействующим пункт 5.2 оспариваемого положения со дня вступления решения суда в законную силу (л.д. 9-12, 40-42).
Администрация направила письменный отзыв, просила отказать в удовлетворении административного иска. По мнению административного ответчика, оспариваемое положение соответствует требованиям законодательства, поскольку право работодателя на досрочное снятие дисциплинарного взыскания установлено трудовым законодательством и не противоречит законодательству о муниципальной службе (л.д. 35-36).
В суде первой инстанции представитель прокуратуры ФИО4 поддержала административный иск. Представитель администрации ФИО5 просила отказать в его удовлетворении (л.д. 44-46).
9 июня 2022 года Осташковский межрайонный суд Тверской области вынес решение об удовлетворении административного иска (л.д. 47-53).
Администрация подала апелляционную жалобу, повторила доводы, приведённые в суде первой инстанции, просила отменить решение суда и отказать в удовлетворении административного иска (л.д. 58-61).
Прокурор направил письменные возражения, просил оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения (л.д. 72-74).
В суде апелляционной инстанции представитель прокуратуры ФИО6 поддержал возражения прокурора. Администрация своего представителя в суд не направила.
Проверив материалы дела, изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, выслушав прокурора, судебная коллегия установила, что 6 апреля 2022 года Глава Осташковского городского округа Тверской области вынес постановление №458 «Об утверждении Положения о порядке и сроках применения дисциплинарных взысканий за нарушение муниципальным служащим администрации Осташковского городского округа установленных законом обязанностей, ограничений и запретов в целях борьбы с коррупцией». В пункте 5.2 данного Положения установлено, что руководитель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания к муниципальному служащему путём издания соответствующего распоряжения имеет право снять его с муниципального служащего по собственной инициативе, просьбе самого муниципального служащего, подвергшегося взысканию (л.д. 19-24).
18 апреля 2022 года прокурор направил в администрацию протест, в котором просил привести оспариваемое положение в соответствие с действующим законодательством (л.д. 14-16).
8 (812) 467-95-35 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 302-76-91 (Регионы РФ)
26 апреля 2022 года администрация дала прокурору ответ, в котором указала, что основания для удовлетворения протеста отсутствовали (л.д. 17-18).
Приведённые обстоятельства подтверждаются доказательствами, которые являются относимыми, допустимыми, достоверными, в своей совокупности и взаимосвязи достаточными для того, чтобы установить фактические обстоятельства дела.
Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать законы (часть 2 статья 15).
В Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции) под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (пункт 2 статьи 1). Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, данный Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты (статья 2). Противодействие коррупции основывается на принципах законности, неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений (пункт 2 и 4 статьи 3). Органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий (часть 4 статьи 5). Одной из мер профилактики коррупции является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению (пункт 1 статьи 6).
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 1, 3 и 4 статьи 7). К вопросам местного значения городского округа относится осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа (пункт 42 части 1 статьи 16). Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами (статья 42). В систему муниципальных правовых актов входят правовые акты местной администрации. Глава местной администрации в пределах своих полномочий издаёт постановления местной администрации по вопросам местного значения (пункт 3 части 1 и часть 6 статьи 43).
Согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон о муниципальной службе) правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также данный Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом (статья 3). Муниципальный служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены данным Федеральным законом и другими федеральными законами (пункт 10 части 1 статьи 12).
За совершение дисциплинарного проступка — неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей — представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом (части 1 и 3 статьи 27).
Порядок применения взысканий за несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, описан в статье 27.1 данного Федерального закона.
В Уставе Тверской области, утверждённом постановлением Законодательного Собрания Тверской области от 5 ноября 1996 года №436, указано, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за ненадлежащее исполнение своих полномочий в соответствии с законодательством (статья 35).
Из Закона Тверской области от 9 июня 2009 года №39-ЗО «О противодействии коррупции в Тверской области» следует, что задачами антикоррупционной политики в Тверской области являются: создание системы противодействия коррупции в Тверской области, устранение причин, порождающих коррупцию, и противодействие условиям, способствующим ее появлению, формирование антикоррупционного сознания в обществе, нетерпимости по отношению к коррупционным действиям (статья 3).
В соответствии с законом Закон Тверской области от 15 июля 2015 года №76-ЗО «Об отдельных вопросах, связанных с осуществлением полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в Тверской области» лица, замещающие муниципальные должности, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами (часть 3 статья 3). Лицо, замещающее муниципальную должность, за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностных полномочий, за коррупционные правонарушения несёт ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (статья 16).
Согласно Уставу Осташковского городского округа Тверской области, утверждённому решением Осташковской городской Думы от 15 декабря 2017 года N 54, вопросом местного значения Осташковского городского округа, решение которого входит в полномочия администрации, является осуществление мер по противодействию коррупции в границах Осташковского городского округа (пункт 43 статьи 9, пункт 58 части 3 статьи 36). В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления Осташковского городского округа обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 часть 1 статья 11). Глава Осташковского городского округа возглавляет администрацию Осташковского городского округа и издаёт в пределах своих полномочий правовые акты (часть 1, пункт 3 части 2 статьи 33). В систему муниципальных правовых актов Осташковского городского округа входят постановления администрации Осташковского городского округа. Глава Осташковского городского округа в пределах своих полномочий издаёт постановления администрации Осташковского городского округа по вопросам местного значения (пункт 6 части 1, часть 4 статьи 43). Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами Тверской области, Уставом Осташковского городского округа и иными муниципальными правовыми актами Осташковского городского округа (часть 1 статьи 41).
Исходя из обстоятельств административного дела и приведённых правовых норм, суд первой инстанции принял правильное решение об удовлетворении административного иска.
Оспариваемое постановление является частью правовой основы противодействия коррупции и представляет собой муниципальный нормативный правовой акт локального характера, действие которого распространяется на муниципальных служащих Осташковского городского округа. С учётом целей и задач борьбы с коррупцией доводы прокурора о том, что он затрагивает права и законные интересы неопределённого круга лиц, являются обоснованными.
Как муниципальный правовой акт, оспариваемое положение должно соответствовать федеральному законодательству, нормативным правовым актам Тверской области и Уставу Осташковского городского округа. Общее правовое регулирование противодействия коррупции осуществляется Законом о противодействии коррупции. Особенности правового регулирования противодействия коррупции в сфере муниципальной службы, и в частности порядок привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушения антикоррупционного законодательства, устанавливаются Законом о муниципальной службе. Анализ приведённых выше нормативных правовых актов указывает на то, что данный порядок является специальным по отношению к общему порядку привлечения муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за некоррупционные нарушения. Он включает в себя особые правила и сроки привлечения к дисциплинарной ответственности и не предусматривает возможности досрочного снятия дисциплинарных взысканий за коррупционные нарушения. В связи с этим вывод суда первой инстанции о том, что пункт 5.2 оспариваемого положения не соответствует закону, является верным.
Доводы администрации основаны на неправильном понимании законодательства. Возможность досрочного снятия дисциплинарного взыскания, предусмотренная частью 3 статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации и отсылающей к данной норме частью 3 статьи 27 Закона о муниципальной службе, установлена для дисциплинарных взысканий за дисциплинарные проступки и не распространяется на случаи привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные нарушения.
Таким образом, судом первой инстанции полно и верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального права, регулирующие возникшие правоотношения, не допущено нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь отмену принятого решения.
Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Осташковского межрайонного суда Тверской области от 9 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Осташковского городского округа Тверской области – без удовлетворения.
Кассационная жалоба (представление) может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий
Судьи